KIỂM TOÁN MÔI TRƯỜNG VÀ VAI TRÒ CỦA KIỂM TOÁN
1. Vấn đề bảo vệ môi trường ở Việt nam
Ngày nay vấn đề phát triển bền vững gắn với bảo vệ môi trường không còn là vấn đề riêng của một quốc gia nào mà nó đã trở thành vấn đề toàn cầu và là yếu tố sống còn của nhân loại. Tại Việt Nam, bảo vệ môi trường là yếu tố không thể tách rời sự nghiệp phát triển kinh tế - xã hội của đất nước đặc biệt trong bối cảnh Việt Nam đã đặt ra mục tiêu phát triển đến năm 2020 về cơ bản trở thành nước công nghiệp theo hướng hiện đại nhưng không vì lợi ích phát triển trước mắt mà quên mất yếu tố bảo vệ môi trường và phát triển bền vững. Bảo vệ môi trường phải hướng tới mục tiêu phát triển bền vững nhằm đáp ứng nhu cầu của các thế hệ hiện tại nhưng vẫn giữ được tiềm năng và cơ hội cho các thế hệ mai sau. Trong những năm qua VN đã có rất nhiều cố gắng trong việc phát triển và bảo vệ môi trường, tuy nhiên kết quả đạt được chưa tương xứng với kỳ vọng. Hiện nay tại Việt Nam có một số các cơ quan tham gia quản lý và bảo vệ môi trường như: Bộ Tài nguyên và Môi trường, Cảnh sát môi trường, các quỹ bảo vệ môi trường… Tuy nhiên vì nhiều lý do như mục tiêu kinh tế trước mắt, nhận thức của người dân chưa cao, công tác tuyên truyền và xã hội hóa trong công tác bảo vệ môi trường chưa được chú trọng nên công tác bảo vệ môi trường của Việt Nam vẫn còn nhiều hạn chế. Môi trường nước ta vẫn đang phải đối mặt với rất nhiều thách thức, trong đó có vấn đề suy thoái môi sinh và nhiều hậu quả của biến đổi khí hậu. Ô nhiễm môi trường tại các đô thị lớn, các khu công nghiệp, làng nghề, các lưu vực sông trên cả nước và nhiều vấn đề môi trường khác đã trở thành những vấn đề nóng và là mối quan tâm của toàn xã hội.
Mục tiêu và định hướng bảo vệ môi trường tại Việt Nam đã được cụ thể hóa tại Nghị quyết số 535/NQ-UBTVQH13 ngày 12/10/2012 của Ủy ban thường vụ Quốc hội về kết quả giám sát và đẩy mạnh việc thực hiện chính sách, pháp luật về quản lý, khai thác khoáng sản gắn với bảo vệ môi trường và tại Chiến lược Bảo vệ môi trường quốc gia đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2030 được phê duyệt tại Quyết định số 1216/QĐ-TTg ngày 05/9/2012 của Thủ tướng Chính phủ trong đó có một số mục tiêu và định hướng tổng quát như sau.
Mục tiêu đến năm 2020:
+ Giảm cơ bản các nguồn gây ô nhiễm môi trường;
+ Khắc phục, cải tạo môi trường các khu vực đã bị ô nhiễm, suy thoái; cải thiện điều kiện sống của người dân;
+ Giảm nhẹ mức độ suy thoái, cạn kiệt tài nguyên thiên nhiên; kiềm chế tốc độ suy giảm đa dạng sinh học;
+ Tăng cường khả năng chủ động ứng phó với biến đổi khí hậu, giảm nhẹ mức độ gia tăng phát thải khí nhà kính.
Tầm nhìn đến năm 2030: Ngăn chặn, đẩy lùi xu hướng gia tăng ô nhiễm môi trường, suy thoái tài nguyên và suy giảm đa dạng sinh học; cải thiện chất lượng môi trường sống, chủ động ứng phó với biến đổi khí hậu; hình thành các điều kiện cơ bản cho nền kinh tế xanh, ít chất thải, các-bon thấp vì sự thịnh vượng và phát triển bền vững đất nước.
2. Kiểm toán môi trường tại KTNN Việt Nam
Tại nhiều quốc gia trên thế giới, các cơ quan kiểm toán tối cao (SAI) với vai trò quan trọng của mình cần phải tham gia vào lĩnh vực này, đảm bảo các nguồn tài nguyên thiên nhiên được quản lý, khai thác và sử dụng một cách hiệu quả. Kiểm toán môi trường hiện nay đã trở thành một hoạt động chính tại nhiều SAI. KTNN Việt Nam với mục tiêu trở thành công cụ trọng yếu và hữu hiệu của Đảng và Nhà nước trong kiểm tra, kiểm soát tính kinh tế, hiệu lực và hiệu quả của việc quản lý và sử dụng các nguồn lực tài chính và tài sản quốc gia chắc chắn không thể đứng ngoài xu thế chung. KTNN Việt Nam đã tham gia Nhóm công tác kiểm toán môi trường của INTOSAI với tư cách thành viên. Ngoài ra Nhóm công tác về KTMT của ASOSAI cũng đã được thành lập tại Đại hội lần thứ 8 của ASOSAI tổ chức tại Chiengmai, Thái Lan vào tháng 10 năm 2000 với 31 thành viên trong đó có KTNN Việt Nam.
Nhận thức được tầm quan trọng trong vấn đề bảo vệ môi trường và phát triển bền vững, Lãnh đạo KTNN đã coi kiểm toán môi trường là một trong các hoạt động ưu tiên của KTNN Việt Nam trong thời gian tới. Việc này được thể hiện qua một số hành động cụ thể như:
Quyết định thành lập Nhóm công tác về kiểm toán môi trường từ năm 2008 (Quyết định số 42/2008/QĐ-KTNN của Tổng kiểm toán Nhà nước ngày 14/01/2008);
- Cử các thành viên trong nhóm tham gia các cuộc họp Nhóm công tác về KTMT của INTOSAI và ASOSAI;
- Đưa nội dung kiểm toán môi trường vào Kế hoạch hành động thực hiện Chiến lược phát triển KTNN đến năm 2020 (Chiến lược này đã được UBTV Quốc hội của Việt Nam phê chuẩn);
- Vụ Hợp tác quốc tế của KTNN Việt Nam đã và đang chủ trì việc biên dịch các tài liệu hướng dẫn về kiểm toán môi trường của INTOSAI, ASOSAI để các kiểm toán viên có điều kiện tiếp cận;
- KTNN Việt Nam đã hoàn thành việc đánh giá CMKTNN thông qua bộ công cụ iCATs và hiện đang xây dựng CMKTNN Việt Nam theo hướng đồng hóa với bộ chuẩn mực của INTOSAI.
Trong những năm vừa qua, KTNN Việt Nam cũng đã từng bước thực hiện kiểm toán hoạt động trong đó có nhiều nội dung về kiểm toán môi trường. Ở đây chúng ta cần phải lưu ý là kiểm toán môi trường không phải là một loại hình kiểm toán. Theo quy định tại Điều 36. “Loại hình kiểm toán” của Luật KTNN thì loại hình kiểm toán bao gồm:
+ Kiểm toán Báo cáo tài chính;
+ Kiểm toán tuân thủ;
+ Kiểm toán hoạt động.
Kiểm toán môi trường nên được hiểu là nội dung kiểm toán, là việc kiểm toán các vấn đề, chính sách, chương trình và kinh phí liên quan đến môi trường của chính phủ và kiểm toán viên có thể thực hiện kiểm toán môi trường dưới cả ba loại hình kiểm toán trên trong đó kiểm toán hoạt động về kiểm toán môi trường được khuyến cáo ưu tiên hàng đầu.
Kiểm toán tài chính các vấn đề về môi trường có thể tập trung vào một số nội dung như kiểm tra, đánh giá các số liệu tài chính và đưa ra ý kiến kiểm toán đối với báo cáo tài chính; các trách nhiệm tài chính của Chính phủ;
Kiểm toán tuân thủ các vấn đề về môi trường có thể tập trung vào tính tuân thủ, phù hợp các luật, các hiệp định và các chính sách về môi trường của các cấp chính quyền ở cấp độ quốc gia và quốc tế;
Kiểm toán hoạt động về kiểm toán môi trường có thể gồm các nội dung đảm bảo các tiêu chí thực hiện phản ánh đúng hoạt động của đơn vị; đảm bảo việc quản lý môi trường được thực hiện trên phương diện hiệu quả, hiệu lực và kinh tế.
Những cuộc kiểm toán có nội dung liên quan đến môi trường do KTNN Việt Nam thực hiện trong những năm vừa qua có thể kể đến một số cuộc kiểm toán tiêu biểu sau:
i) Dự án trồng mới 5 triệu hecta rừng;
ii) Chương trình mục tiêu quốc gia Nước sạch và vệ sinh môi trường nông thôn tỉnh An Giang;
iii) Dự án đầu tư xây dựng công trình thoát nước nhằm cải tạo môi trường Hà Nội;
iv) Dự án thủy lợi lưu vực sông Hồng giai đoạn 2;
v) Dự án xử lý nước thải, chất rắn và bảo vệ môi trường thành phố Hội An;
vi) Chuyên đề Chất lượng thủy sản tại Việt Nam (cuộc kiểm toán song song với KTNN LB. Nga;
vii) Các vấn đề về nước sông Mê Kông (cuộc kiểm toán song song giữa 05 KTNN thuộc ASEANSAI);
viii) Các cuộc kiểm toán chuyên đề về quy hoạch đô thị, việc quản lý, khai thác, sử dụng tài nguyên khoáng sản…
Qua những cuộc kiểm toán này, KTNN Việt Nam đã từng bước đánh giá tính kinh tế, hiệu quả, hiệu lực và dành sự quan tâm đến các khía cạnh về môi trường.
Một số phát hiện kiểm toán nổi bật như sau:
i) Báo cáo kiểm toán Dự án thủy lợi lưu vực sông Hồng giai đoạn 2:
Dự án hoàn thành đưa vào khai thác sử dụng, bước đầu đã phát huy hiệu quả theo mục tiêu của dự án như ngăn lũ, đảm bảo giao thông đường thủy, hỗ trợ tưới cho đất canh tác, cải thiện môi trường sinh thái, chất lượng nước, tạo điều kiện phát triển du lịch, nuôi trồng thủy sản góp phần phát triển kinh tế xã hội trên địa bàn các tỉnh có dự án. Báo cáo kiểm toán cũng kiến nghị một số hạng mục chậm triển khai làm giảm hiệu quả chung của cả dự án.
ii) Dự án đầu tư xây dựng công trình thoát nước nhằm cải tạo môi trường Hà Nội: Dự án cơ bản đã giải quyết được việc chống úng ngập thành phố trong lưu vực sông Tô Lịch do nước mưa và cải thiện môi trường…
iii) Chương trình mục tiêu quốc gia Nước sạch và vệ sinh môi trường nông thôn tỉnh An Giang: Công trình đã đem lại hiệu quả thiết thực, giải quyết tình trạng thiếu nước sạch, góp phần cải thiện đời sống, giảm dịch bệnh.
iv) Dự án trồng mới 5 triệu hecta rừng: Dự án góp phần xóa đói giảm nghèo tại địa phương, tăng cường ý thức xã hội của cộng đồng dân cư đối với công tác trồng và bảo vệ rừng, cải thiện môi trường sinh thái, cải thiện nguồn nước sinh hoạt, góp phần vào phát triển bền vững của địa phương.
v) Chuyên đề Chất lượng thủy sản tại Việt Nam: Việc tuân thủ quy định về chất lượng thủy sản tương đối tốt, tuy nhiên Bộ Nông nghiệp & PTNT nên có kế hoạch dài hạn cho việc đầu tư cơ sở vật chất phục vụ cho công tác thanh tra chất lượng thủy sản; Bộ cũng nên rà soát, sửa đổi những cẩm nang hướng dẫn kiểm tra chất lượng cho thanh tra viên phù hợp với các tiêu chuẩn quốc gia cũng như quốc tế, có kế hoạch đào tạo và cập nhật kiến thức thường xuyên cho cán bộ làm công tác thanh tra, kiểm tra chất lượng thủy sản.
vi) Các vấn đề về nước sông Mê Kông (Việt Nam và các nước vùng hạ lưu sông Mekong – một trong những con sông lớn nhất trên thế giới chảy từ Trung Quốc, qua Lào, Myanmar, Thái lan, Campuchia và đổ ra Biển Đông tại Việt Nam – đã tiến hành kiểm toán môi trường nước lưu vực sông Mekong. Đây là con sông có tầm quan trọng đặc biệt đối với các nước trong khu vực, là nơi bảo tồn nhiều loại sinh vật, thực vật quý hiếm và có ảnh hưởng đến an ninh lương thực trong cả vùng Đông Nam Á, là vựa lúa của Việt Nam): Kết quả kiểm toán cho thấy còn nhiều bất cập về cơ chế quản lý, còn có sự chồng tréo về chức năng, nhiệm vụ giữa các quản lý nhà nước cũng như những tác động hai mặt của các công trình hai bên bờ sông.
vii) Kết quả kiểm toán cho thấy tại nhiều địa phương công tác cấp phép khai thác tài nguyên khoáng sản còn nhiều thiếu sót; không có dự án cải tạo phục hồi môi trường; sản lượng khai thác không đúng quy định... cụ thể:
- Công tác quản lý nhà nước về khoáng sản còn thiếu tính ổn định, chiến lược, bị động
- Có nhiều nguy cơ tiềm ẩn mất an toàn lao động, ô nhiễm môi trường trong khai thác khoáng sản.
- Công tác lập, thẩm định, phê duyệt và thực hiện Quy hoạch thăm dò, khai thác, chế biến và sử dụng khoáng sản còn có tồn tại như: chỉ định thầu không đúng quy định; nghiệm thu một số hạng mục công việc không có biên bản kiểm tra, biên bản nghiệm thu.
- Một số địa phương còn thiếu nhất quán, thiếu kiên quyết trong việc ngăn chặn, xử lý các hành vi vi phạm pháp luật trong khai thác tài nguyên khoáng sản.
- Vẫn còn tình trạng khai thác khoáng sản không có giấy phép, không kê khai thuế tài nguyên, phí bảo vệ môi trường hoặc kê khai thiếu, kê khai không đúng đơn giá tính thuế dẫn đến thất thu ngân sách nhưng chính quyền địa phương chưa kịp thời phát hiện và xử lý.
- Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về khai thác khoáng sản chỉ quy định một quy trình, trình tự thủ tục cấp phép hoạt động khoáng sản cho tất cả các loại khoáng sản, không quy định riêng cho từng nhóm khoáng sản.
Tuy nhiên, kiểm toán môi trường do KTNN Việt Nam thực hiện hiện nay vẫn chủ yếu được lồng ghép trong các cuộc kiểm toán báo cáo tài chính, kiểm toán tuân thủ, còn ít các cuộc kiểm toán môi trường mang tính chất kiểm toán hoạt động hoặc được thực hiện một cách độc lập nên kết quả kiểm toán chưa được như mong đợi.
Nguyên nhân là do:
- Trong những năm qua, KTNN mới chủ yếu tập trung vào kiểm toán báo cáo tài chính, kiểm toán tuân thủ để phục vụ những nhu cầu trước mắt của Quốc hội, của công chúng.
- Đội ngũ cán bộ của KTNN còn thiếu trong một số lĩnh vực chuyên sâu về môi trường và chưa có kinh nghiệm về kiểm toán môi trường. Cán bộ, KTV của KTNN mới chỉ tham gia một số khoá đào tạo, hội thảo về KTMT do ASOSAI, INTOSAI tổ chức mà chưa được các chuyên gia, kiểm toán viên có kinh nghiệm về KTMT hướng dẫn cụ thể cách thức tiến hành cuộc kiểm toán môi trường.
- KTNN Việt Nam hiện còn đang thiếu các chuẩn mực, hướng dẫn, cẩm nang về KTHĐ nói chung và về KTMT nói riêng để giúp kiểm toán viên trong thực hiện KTMT.
- Qua một số cuộc KTMT thí điểm, kiểm toán viên gặp phải nhiều khó khăn đến từ các đơn vị được kiểm toán do nhận thức của các đơn vị được kiểm toán còn hạn chế, chưa nhận thức được vai trò của KTNN trong lĩnh vực bảo vệ môi trường hoặc các chuyên gia tại các đơn vị tự coi mình là chuyên gia trong những lĩnh vực chuyên môn sâu và coi các KTV không có chuyên môn trong lĩnh vực của mình.
3. Định hướng kiểm toán môi trường tại KTNN Việt Nam
Để thực hiện tốt các mục tiêu trong Chiến lược phát triển đến năm 2020 của KTNN: "Nâng cao năng lực hoạt động, hiệu lực pháp lý, chất lượng và hiệu quả hoạt động của KTNN như một công cụ hữu hiệu của Nhà nước trong kiểm tra, giám sát quản lý và sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước; xây dựng KTNN có trình độ chuyên nghiệp cao, từng bước hiện đại, trở thành cơ quan kiểm tra tài chính công có trách nhiệm và uy tín, đáp ứng yêu cầu của sự nghiệp công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước, phù hợp với các thông lệ và chuẩn mực quốc tế” đòi hỏi KTNN cần đa dạng hóa các loại hình, nội dung kiểm toán, từng bước thực hiện kiểm toán hoạt động để đánh giá hiệu quả quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước. Từ năm 2012 trở lại đây, trong Kế hoạch kiểm toán hàng năm của KTNN có nhiều cuộc kiểm toán chuyên đề đã được đưa vào kế hoạch kiểm toán hàng năm, trong đó tập trung vào việc đánh giá tính kinh tế, hiệu quả và hiệu lực trong quản lý, sử dụng đất, khai thác và kinh doanh tài nguyên khoáng sản, khai thác khoáng sản gắn với bảo vệ môi trường, việc ban hành các quy định của địa phương trong lĩnh vực quản lý, khai thác, chế biến khoáng sản, việc cấp phép thăm dò, khai thác, gia hạn giấy phép, chuyển nhượng quyền thăm dò, khai thác khoáng sản trên địa bàn, việc thực hiện quy hoạch, công tác bảo vệ môi trường, việc chấp hành các quy định trong khai thác, chế biến khoáng sản; quản lý nhà ở, phát triển đô thị, các chương trình hỗ trợ giảm nghèo nhanh và bền vững. Ngoài các cuộc kiểm toán chuyên đề, các cuộc kiểm toán báo cáo quyết toán ngân sách các địa phương, các chương trình, dự án đầu tư đều có những nội dung liên quan đến bảo vệ môi trường và phát triển bền vững.
Ngoài những nỗ lực triển khai các hoạt động kiểm toán hoạt động nói chung cũng như kiểm toán hoạt động về môi trường nói riêng, KTNN trong Kế hoạch hành động thực hiện chiến lược phát triển KTNN đến năm 2020 cũng sẽ có nhiều giải pháp để tăng cường kiểm toán hoạt động thông qua một số hành động cụ thể như sau:
i) Hoàn thiện khuôn khổ pháp lý cho tổ chức và hoạt động của KTNN: Bổ sung địa vị pháp lý của KTNN vào Hiến pháp; Hoàn thiện Luật KTNN và các văn bản hướng dẫn có liên quan;
ii) Phát triển nguồn nhân lực: đổi mới công tác đào tạo, bồi dưỡng cán bộ; chú trọng tới đào tạo KTV chuyên sâu về một số lĩnh vực, trong đó có môi trường; tiếp tục cử KTV tham gia các cuộc họp của WGEA INTOSAI/ASOSAI; hợp tác với các cơ quan kiểm toán tối cao khác để thực hiện những cuộc kiểm toán song song, kiểm toán chung để học hỏi, chia sẻ kinh nghiệm của nhau;
iii) Tổ chức tuyển dụng cán bộ, kiểm toán viên có chuyên môn đào tạo phù hợp với yêu cầu thuộc các lĩnh vực của kiểm toán hoạt động;
iv) Đẩy mạnh việc xây dựng quy trình và phương pháp cho kiểm toán hoạt động, trong đó có kiểm toán môi trường, xây dựng Cẩm nang hướng dẫn nghiệp vụ kiểm toán trên cơ sở Luật pháp của Việt Nam nhưng có tham khảo các Chuẩn mực, Hướng dẫn, Cẩm nang của INTOSAI, trong đó chú trọng việc đồng hóa những chuẩn mực của INTOSAI.
Ngoài ra, các đơn vị trực thuộc KTNN cần hợp tác chặt chẽ trong việc triển khai KTMT, cụ thể:
- Các vụ tham mưu bao gồm Vụ Pháp chế, Vụ Chế độ và Kiểm soát chất lượng kiểm toán, Vụ Tổng hợp sẽ có trách nhiệm xây dựng và hoàn thiện cơ sở pháp lý, văn bản hướng dẫn kiểm toán môi trường trên cơ sở các hướng dẫn, cẩm nang có sẵn của INTOSAI/ASOSAI; xây dựng kế hoạch kiểm toán trung hạn (từ 2- 3 năm) và dài hạn (từ 5- 7 năm); tăng cường công tác kiểm tra, kiểm soát và đánh giá chất lượng các nội dung về kiểm toán môi trường nhằm nâng cao năng lực, hiệu lực và hiệu quả của kiểm toán môi trường;
- Vụ Tổ chức cán bộ có trách nhiệm trong việc thực hiện các nội dung liên quan đến việc thành lập và phát triển tổ chức bộ máy, nhân sự thực hiện kiểm toán hoạt động nói chung và kiểm toán môi trường nói riêng;
- Văn phòng Kiểm toán Nhà nước, Trung tâm Tin học, Báo Kiểm toán, Tạp chí Nghiên cứu khoa học kiểm toán chịu trách nhiệm chính trong việc phát triển cơ sở vật chất, thông tin tuyên truyền và phát triển khoa học - công nghệ thông tin phục vụ cho nội dung KTMT, đặc biệt chú ý đến công tác tuyên truyền để nâng cao nhận thức của cac cơ quan quản lý nhà nước và công chúng;
- Vụ Hợp tác quốc tế chịu trách nhiệm trong việc tăng cường hội nhập và hợp tác quốc tế về kiểm toán hoạt động; tiếp tục biên dịch các tài liệu của INTOSAI/ASOSAI để kiểm toán viên làm quen dần với các phương pháp kiểm toán hiện đại, tiên tiến;
- Các Kiểm toán Nhà nước chuyên ngành và Kiểm toán Nhà nước khu vực trong quá trình triển khai kiểm toán theo kế hoạch hàng năm có trách nhiệm đi sâu đánh giá các nội dung có liên quan đến môi trường.
TM Nhóm công tác môi trường của KTNN
Nguyễn Anh Phương – Văn phòng KTNN